Ustawa z dnia 18 grudnia 2025 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw wprowadza największą od lat zmianę zasad dotyczących zwolnień lekarskich, kontroli ich wykorzystywania oraz orzecznictwa lekarskiego. Z perspektywy pracodawców i pracowników najważniejsze jest to, że ustawodawca nie tylko doprecyzował przesłanki utraty prawa do zasiłku, ale też uporządkował mechanizm kontroli i w części przekazał nowe narzędzia płatnikom składek. Nie wszystkie zmiany wchodzą jednak jednocześnie, dlatego przy ich opisywaniu trzeba oddzielić regulacje obowiązujące od 27 stycznia 2026 r. od tych, które zaczną obowiązywać 13 kwietnia 2026 r. i 1 stycznia 2027 r. (art. 43 ustawy z dnia 18 grudnia 2025 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw).
Co się nie zmienia
Podstawowa zasada odpowiedzialności za nieprawidłowe wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego nie jest nowa. Już wcześniej ustawa zasiłkowa przewidywała, że ubezpieczony traci prawo do zasiłku chorobowego za cały okres zwolnienia od pracy, jeżeli w okresie orzeczonej niezdolności do pracy wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie niezgodnie z jego celem. Nowelizacja nie tworzy więc od podstaw nowego reżimu sankcyjnego, lecz porządkuje jego treść i doprecyzowuje pojęcia, które wcześniej były rozwijane głównie przez praktykę orzeczniczą. Aktualny tekst jednolity ustawy zasiłkowej to Dz.U. z 2025 r. poz. 501 ze zm. (art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa).
Zmiana 1 — ustawowa definicja pracy zarobkowej
Dotychczasowy stan prawny
Do 12 kwietnia 2026 r. ustawa zasiłkowa posługuje się pojęciem „praca zarobkowa” bez jego definiowania. Interpretacją zajmowały się sądy. Orzecznictwo wypracowało ogólną regułę, że pracą zarobkową jest każda aktywność nakierowana na uzyskanie dochodu, niezależnie od podstawy prawnej jej wykonywania.
Nowy stan prawny od 13 kwietnia 2026 r.
Od 13 kwietnia 2026 r. ustawodawca wprowadza wyraźne doprecyzowanie: pracą zarobkową jest każda czynność mająca charakter zarobkowy, niezależnie od stosunku prawnego będącego podstawą jej wykonania, z wyłączeniem czynności incydentalnych, których podjęcia w okresie zwolnienia od pracy wymagają istotne okoliczności. Jednocześnie ustawa przesądza, że polecenie pracodawcy nie może być uznane za taką istotną okoliczność (art. 17 ust. 1a ustawy zasiłkowej).
Co to oznacza w praktyce
Z punktu widzenia pracownika oznacza to, że forma prawna aktywności nie ma decydującego znaczenia. Oceniane będzie to, czy dana czynność miała charakter zarobkowy. W praktyce może to obejmować pracę wykonywaną na podstawie umowy cywilnoprawnej, działalności gospodarczej, kontraktu menedżerskiego, współpracy B2B albo innego odpłatnego zlecenia. Z punktu widzenia pracodawcy szczególnie istotne jest to, że nie powinien kierować do pracownika przebywającego na L4 żadnych poleceń służbowych, które mogłyby zostać potraktowane jako inicjowanie pracy zarobkowej w okresie orzeczonej niezdolności do pracy, ponieważ sama ustawa wyklucza możliwość usprawiedliwienia takiego działania poleceniem pracodawcy (art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy zasiłkowej).
Zmiana 2 — definicja aktywności niezgodnej z celem zwolnienia
Doprecyzowanie aktywności niezgodnej z celem zwolnienia
Od 13 kwietnia 2026 r. ubezpieczony utraci zasiłek również wtedy, gdy podejmuje aktywność niezgodną z celem zwolnienia od pracy, przy czym przez taką aktywność ustawa rozumie wszelkie działania utrudniające lub wydłużające proces leczenia albo rekonwalescencję, z wyłączeniem zwykłych czynności dnia codziennego oraz czynności incydentalnych wymaganych istotnymi okolicznościami (art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1b ustawy zasiłkowej). ZUS sam opisuje tę zmianę jako precyzyjniejsze wyrażenie dotychczasowej drugiej przesłanki utraty prawa do zasiłku, a nie stworzenie całkowicie nowej konstrukcji.
Co jest aktywością niezgodną z celem zwolnienia
To doprecyzowanie ma duże znaczenie praktyczne, ale nie daje podstaw do budowania zamkniętych katalogów zachowań zawsze dozwolonych albo zawsze zakazanych. Można wskazać, że zwykłe czynności życia codziennego co do zasady pozostają poza zakresem zakazanej aktywności, ale ich ocena nadal będzie zależała od okoliczności konkretnej sprawy i od wpływu danej czynności na leczenie. Z tego względu przykłady takie jak zakupy, spacer, wyjście do apteki czy do lekarza mogą być pomocne ilustracyjnie, ale nie powinny być przedstawiane jako automatycznie bezpieczne w każdej sytuacji. Podobnie adnotacja „chory może chodzić” nie oznacza dowolności w podejmowaniu aktywności, lecz jedynie to, że stan zdrowia nie wymaga pozostawania w pozycji leżącej. O tym, czy konkretne działanie jest zgodne z celem zwolnienia, będzie decydować jego wpływ na leczenie albo rekonwalescencję, a nie sama obecność albo brak takiej adnotacji w e-ZLA (art. 17 ust. 1b ustawy zasiłkowej).
Adnotacja „chory może chodzić”
Adnotacja lekarza na zwolnieniu „chory może chodzić” nie oznacza, że pracownik może podejmować dowolną aktywność. Oznacza jedynie, że stan zdrowia nie wymaga leżenia w łóżku. Remont mieszkania, wyjazd na narty czy praca fizyczna na działce pozostają niezgodne z celem zwolnienia, nawet jeżeli zwolnienie zostało wystawione z tą adnotacją.
Zmiana 3 — rozszerzenie uprawnień kontrolnych
Kontrola przez pracodawców
Największa praktyczna zmiana dla pracodawców dotyczy kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień od pracy. Do 12 kwietnia 2026 r. kontrolę w pełnym zasiłkowym sensie prowadzili przede wszystkim ZUS oraz płatnicy uprawnieni do ustalania i wypłaty zasiłków, czyli co do zasady ci, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłkowej. Od 13 kwietnia 2026 r. ustawa wyraźnie dodaje, że płatnicy składek są uprawnieni do przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień od pracy zgodnie z ich celem dla celów wypłaty wynagrodzenia za czas niezdolności do pracy z art. 92 kodeksu pracy. To oznacza, że także mniejsi pracodawcy uzyskują własne uprawnienie kontrolne przynajmniej w zakresie wynagrodzenia chorobowego finansowanego przez pracodawcę (art. 68 ust. 1d ustawy zasiłkowej, art. 92 k.p.). Jednocześnie ZUS nadal prowadzi kontrolę wobec ubezpieczonych, którym zasiłki wypłacają płatnicy z art. 61 ust. 1 pkt 1, na ich wniosek albo z urzędu (art. 68 ust. 1b ustawy zasiłkowej).
W praktyce oznacza to, że pracodawca zatrudniający np. 3 osoby może samodzielnie skontrolować prawidłowość wykorzystywania zwolnienia w zakresie wynagrodzenia chorobowego, ale nie należy tego utożsamiać z pełnym przejęciem kompetencji ZUS w całym obszarze zasiłkowym. To rozróżnienie jest istotne, bo wiele uproszczonych omówień sugeruje, że od 13 kwietnia każdy pracodawca zyskuje pełen status podmiotu kontrolującego w każdej sprawie zasiłkowej. Tak nie jest.
Nowe uprawnienia kontrolerów
Od 13 kwietnia 2026 r. kontrola prawidłowości wykorzystywania zwolnień od pracy zostaje uregulowana znacznie bardziej szczegółowo. Obejmuje ona zwolnienia z powodu niezdolności do pracy, za które przysługuje zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne albo wynagrodzenie chorobowe z art. 92 k.p., a także zwolnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki, za które przysługuje zasiłek opiekuńczy. Sama kontrola ma polegać na ustaleniu, czy osoba kontrolowana nie podejmuje działań skutkujących utratą prawa do świadczenia, a przy zasiłku opiekuńczym dodatkowo na ustaleniu, czy poza ubezpieczonym nie ma innych członków rodziny mogących zapewnić opiekę, z wyjątkiem opieki nad chorym dzieckiem do 2 lat (art. 68a ust. 1 i 2 ustawy zasiłkowej).
Ustawa precyzuje również miejsce i przebieg kontroli. Czynności kontrolne mogą być prowadzone nie tylko w miejscu pobytu wskazanym na zwolnieniu, ale w miejscu zamieszkania, miejscu pobytu, miejscu pracy, miejscu wykonywania działalności pozarolniczej albo w innym miejscu, jeżeli jest to konieczne ze względu na cel kontroli. Kontrolującemu przysługuje uprawnienie do wstępu do miejsca przeprowadzania kontroli, legitymowania osoby kontrolowanej w celu ustalenia tożsamości oraz żądania informacji od osoby kontrolowanej, jej płatnika składek i lekarza leczącego. To właśnie dlatego opis ograniczający kontrolę wyłącznie do „adresu wskazanego na L4” jest dziś zbyt wąski (art. 68c ust. 1 i 2 ustawy zasiłkowej).
Upoważnienie i protokół kontroli
Ustawa wprost przewiduje, że wszczęcie kontroli następuje z urzędu, na podstawie upoważnienia do jej przeprowadzenia, a samo wszczęcie kontroli następuje przez okazanie osobie kontrolowanej tego upoważnienia. Upoważnienie musi zawierać ustawowo określone elementy, w tym podstawę prawną, oznaczenie kontrolującego podmiotu oraz dane osoby kontrolowanej (art. 68b ust. 1–3 ustawy zasiłkowej). Każda kontrola kończy się protokołem, który sporządza się w dwóch egzemplarzach, z czego jeden doręcza się osobie kontrolowanej. Osoba kontrolowana ma 7 dni od dnia otrzymania protokołu albo aneksu do protokołu na zgłoszenie zastrzeżeń i wskazanie środków dowodowych, a ZUS ma obowiązek te zastrzeżenia rozpatrzyć (art. 68e ust. 2–6 ustawy zasiłkowej).
Trzeba jednak poprawić jedno ważne zdanie z dotychczasowej wersji tekstu. Na dzień dzisiejszy ustawa przewiduje, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi w rozporządzeniu wzór upoważnienia i wzór protokołu, ale z oficjalnych materiałów rządowych wynika publicznie co najmniej projekt takiego rozporządzenia opublikowany 18 lutego 2026 r. Nie należy więc kategorycznie pisać, że „wzór został już określony w rozporządzeniu wykonawczym”, jeżeli tekst ma być publikowany przed ogłoszeniem finalnego aktu wykonawczego w Dzienniku Ustaw (art. 68g ustawy zasiłkowej).
Nieobecność w miejscu kontroli
Nieobecność osoby kontrolowanej w miejscu kontroli nie oznacza automatycznie utraty prawa do świadczenia. Sama ustawa nie tworzy takiego automatyzmu. Z praktyki kontroli wynika jednak, że ubezpieczony powinien być w stanie wyjaśnić przyczynę nieobecności, a organ kontrolujący może ponowić czynności. Znaczenie będą miały okoliczności konkretnego przypadku i to, czy nieobecność pozostaje zgodna z celem zwolnienia albo z czynnościami dnia codziennego wyłączonymi spod sankcji (art. 17 ust. 1b ustawy zasiłkowej, art. 68a–68e ustawy zasiłkowej).
Zwolnienie na opiekę
Od 13 kwietnia 2026 r. ustawodawca porządkuje także kontrolę wykorzystywania zwolnień z tytułu opieki. Nowy art. 68a ustawy zasiłkowej wprost stanowi, że kontrola obejmuje także zwolnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki, za które przysługuje zasiłek opiekuńczy. W takich sprawach kontrola ma dodatkowo ustalić, czy poza ubezpieczonym nie ma innych członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, którzy mogliby zapewnić opiekę, chyba że chodzi o chore dziecko do 2. roku życia (art. 68a ust. 1 i 2 ustawy zasiłkowej). To oznacza, że tekst powinien wyraźnie odróżniać kontrolę własnego L4 od kontroli zwolnienia związanego z opieką, a nie łączyć ich w jedno bez wskazania tej różnicy.
Zmiany, które weszły już 27 stycznia 2026 r.
Nie wszystkie nowości dotyczące L4 zaczynają obowiązywać dopiero 13 kwietnia 2026 r. Już 27 stycznia 2026 r. weszły w życie zmiany dotyczące kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do pracy i wystawiania zaświadczeń lekarskich. Od tej daty ZUS może m.in. skierować ubezpieczonego na badanie do lekarza orzecznika albo lekarza konsultanta w wyznaczonym miejscu albo w miejscu pobytu, skierować go na badania pomocnicze oraz żądać dokumentacji medycznej od wystawiającego zaświadczenie albo podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych. Jednocześnie ustawodawca jednoznacznie wskazał, że kontrola prawidłowości orzekania obejmuje także zaświadczenia o konieczności osobistego sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny (art. 59 ust. 1 i 3 ustawy zasiłkowej w brzmieniu po nowelizacji). ZUS sam opisał te zmiany jako obowiązujące od 27 stycznia 2026 r.
Co wchodzi w życie od 1 stycznia 2027 r.
Od 1 stycznia 2027 r. zacznie obowiązywać rozwiązanie dotyczące osób podlegających ubezpieczeniu chorobowemu z więcej niż jednego tytułu. Co do zasady niezdolność do pracy z powodu choroby będzie dotyczyć każdego z tych tytułów, dla których odrębnie wystawia się zwolnienie od pracy. Jednocześnie, jeżeli praca zarobkowa w ramach określonego tytułu może być wykonywana z uwagi na rodzaj tej pracy, na żądanie ubezpieczonego można nie wystawić zwolnienia od pracy z tego tytułu. To właśnie ta zmiana otwiera drogę do sytuacji, w której jedna osoba będzie mogła korzystać ze zwolnienia w jednej relacji zatrudnienia, a równocześnie nadal pracować w innej, ale dopiero od 1 stycznia 2027 r. i pod warunkami wynikającymi z ustawy (art. 17 ust. 1c–1e ustawy zasiłkowej).
Konsekwencje utraty prawa do zasiłku
Jeżeli ubezpieczony wykonuje pracę zarobkową albo podejmuje aktywność niezgodną z celem zwolnienia, traci prawo do zasiłku chorobowego za cały okres zwolnienia od pracy, a nie tylko za dzień albo dni, w których doszło do naruszenia. Ten mechanizm pozostaje bez zmian. Jeżeli świadczenie zostało już wypłacone, powstaje problem świadczenia nienależnie pobranego i obowiązku jego zwrotu według zasad ustawy systemowej, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na zasadach tam określonych (art. 17 ust. 1 ustawy zasiłkowej, art. 84 ust. 1, 2 i 11 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).
Rekomendacje dla pracodawców
Pracodawcy powinni przede wszystkim uporządkować procedury wewnętrzne. Dotyczy to zwłaszcza firm, które dotychczas nie prowadziły samodzielnych kontroli wykorzystywania zwolnień w zakresie wynagrodzenia chorobowego. Po 13 kwietnia 2026 r. warto wdrożyć wzór upoważnienia, sposób dokumentowania kontroli, procedurę obiegu protokołów i sposób przekazywania spraw do ZUS w sytuacji wątpliwej. Istotne jest również przeszkolenie osób odpowiedzialnych za kontrolę, ponieważ ustawa wyraźnie reguluje zakres dopuszczalnych czynności i nakazuje prowadzenie ich z poszanowaniem prywatności osoby kontrolowanej oraz bez ryzyka pogorszenia jej stanu zdrowia (art. 68a ust. 4, art. 68b–68e ustawy zasiłkowej).
Z praktycznego punktu widzenia szczególnie ważne jest także ograniczenie kontaktu służbowego z pracownikiem przebywającym na L4. Nie chodzi tu wyłącznie o polecenia formalne, ale o wszelkie sytuacje, w których pracodawca oczekuje wykonania raportu, udziału w telekonferencji, podpisania dokumentu albo przygotowania odpowiedzi biznesowej. Po nowelizacji ustawa wprost odbiera takim poleceniom walor „istotnej okoliczności”, która mogłaby usprawiedliwiać wykonanie pracy zarobkowej w okresie zwolnienia (art. 17 ust. 1a ustawy zasiłkowej).
Podsumowanie
Nowelizacja z 18 grudnia 2025 r. porządkuje i częściowo kodyfikuje zasady dotyczące zwolnień lekarskich, które wcześniej były w dużej mierze budowane przez praktykę orzeczniczą i interpretacyjną. Nie zmienia jednak całkowicie systemu. Nadal kluczowe znaczenie ma zakaz wykonywania pracy zarobkowej i zakaz podejmowania działań sprzecznych z celem zwolnienia. Zmiana polega na tym, że od 13 kwietnia 2026 r. ustawodawca definiuje te pojęcia wprost i rozbudowuje ustawowy model kontroli, a część kompetencji kontrolnych przekazuje także płatnikom składek w zakresie wynagrodzenia chorobowego. Dla pracodawców najważniejsze są nowe narzędzia proceduralne, a dla pracowników to, że granice dopuszczalnej aktywności na L4 zostały opisane znacznie precyzyjniej niż dotychczas (art. 17 ust. 1 i 1a–1e ustawy zasiłkowej, art. 68 ust. 1d i 1e oraz art. 68a–68g ustawy zasiłkowej).